关于我市城市更新情况的调研

实施城市更新行动，是适应城市发展新形势、推动城市高质量发展的必然要求；是坚定实施扩大内需战略、构建新发展格局的重要路径；是推动城市开发建设方式转型、促进经济发展方式转变的有效途径；是推动解决城市发展中的突出问题和短板，提升人民群众获得感、幸福感、安全感的重大举措。为进一步提升石家庄城市品位、能级和首位度，加快建设现代化、国际化美丽省会城市，根据市人大常委会咨询委员会工作安排，城建环资工作组对我市城市更新情况进行了调研。通过实地踏勘高铁片区、石煤机、太平河拥河发展示范区等市区城市更新项目和元氏县、井陉县、晋州市部分城市更新项目；深入企业与专业技术人员面对面访谈；研究石家庄市城市更新促进中心、城发投、园林局等单位提供的城市更新相关资料等，对我市城市更新情况进行了梳理分析，根据现有制约因素提出针对性的意见和建议。现将有关情况报告如下。

一、我市城市更新推进的基本情况

近年来，我市高度重视城市更新工作。为构建完备的城市更新工作机制和政策支持体系，经对标国内先进城市更新经验，结合我市实际，于2021年9月21日，市政府研究出台了《石家庄市城市更新管理办法》，明确城市更新的范围和内容。从去年9月至今，我市先后成立了石家庄市城市更新工作领导小组、石家庄市城市更新促进中心，以及多个城市更新项目专班，统筹、组织、协调全市城市更新工作，目前，42个重点城市更新项目均已开工建设。

据调研显示，目前我市城市更新工作主要涉及旧城改造、道路改造提升、公厕提标改造和高标准建设、私搭乱建和违章建筑拆除、老旧小区改造、园林绿化及健身设施等方面。旧城改造类项目主要为包括城中村改造在内的片区综合开发项目，此类项目多在设计上融入了先进理念和创意，如南部新城项目。道路改造提升方面，2021年，我市“四横五纵一环”主街主路景观全面提升，1123条小街小巷面貌焕然一新，大部分项目强化文化保护与文化彰显，部分道路成为网红打卡点，如民族路、南三条、东风路、煤机街；2022年，计划完成100条精品街道的提升改造，截至7月27日，已完工17条，整体进度已达到70%。公厕提标改造和高标准建设方面，2021年9月完成了对主城区241座现有环卫公厕的改造提升，并对公厕外观进行了亮化美化，对公厕内部进行了设施智慧化、人性化升级；2022年3月，主城区完成102座公厕新建工作，公厕配有新风系统和智能化公卫设施，更加方便市民如厕，提高了城市居民幸福指数。拆除私搭乱建、违章建筑方面，应拆尽拆，2021年，共拆除私搭乱建、违章建筑5万多处、1000多万平方米，为社区配套设施的建设腾出了大量空间，居民生活环境得到明显改善。老旧小区改造方面，在充分调查、尊重民意的基础上，对小区道路、停车位、管道和线缆等基础设施、绿化景观等小区匮乏或存在安全风险的设施进行了建设或改造提升，部分社区还增加了智慧化设施，小区环境和活力得到显著提升。园林绿化及健身设施方面，2021年，我市精心实施了民心河沿岸整治提升工程，建成柔性渗水步道34.5公里；全市建设了全民健身设施1000余处；2022年，主城区计划实施80个园林绿化项目，新建提升绿地293公顷，包括柔性渗水步道35公里和篮球场、足球场等运动场地70余处，目前已完成总工程量的75%，丹枫园、公园健身步道工程、静心园、友谊大街等48个项目已完工并向市民开放，获得了市民的一致好评。

通过以上一系列城市更新工作的切实推进，市民获得感、幸福感、安全感显著提升。

二、我市推进城市更新的制约因素

（一）顶层设计还不完善。原来增量发展的制度框架下推进城市更新具有一定局限性，权属纠纷、空间争夺、民众投诉等问题显现，而适用于我市城市更新的配套法律法规体系还未形成。市政府虽先后印发了《石家庄市城市更新管理办法》《石家庄市城市更新基金设立方案》等一系列文件，但仍缺乏更细一步的配套政策文件进行具体指引，细化城市更新工作。我市已出台《城市更新重点项目总体实施方案》，而《石家庄市城市更新专项规划》还在编制中，还需进一步完善、调整和优化，城市更新缺乏引领性统筹和合理的分阶段推进计划。针对城市更新的技术标准、导则、细则还未编制或修订。

（二）市场体制有待优化。目前，我市城市更新推进中，部分社会资本从政策空间、投资收益规则中尚未看到期待的保障机制，致其多持观望态度、缺乏参与热情。当前，我市城市更新推进主体主要为地方国企，而市场主体参与机制不健全，参与机会相对较少，参与渠道不够通畅，不利于可持续更新。开展城市更新工作以来，不少项目引入了许多一线优秀创意企业参与，但在创意落地过程中呈现出技术资源支撑不足、配套实施团队不匹配等诸多问题，而本地的优秀市场主体因参与路径障碍，出现优秀创意难以预期落地。另外，部分市场参与主体（如新奥燃气）在参与的更新改造项目中因承担资金比例大、回款慢等问题出现资金压力大，无力承担后续费用。

（三）工作模式有待改进。石家庄市城市更新促进中心城市更新经验尚浅，工作机制还不健全。在推进城市更新过程中出现了大批项目同时推进、土地征迁跟不上、资金压力大、实施效果脱离预期目标等问题。部门协作上出现配套建设政策不明确、任务下达依据不及时、审批主体不清晰等问题。调研发现，部分项目出现基础调研不扎实、各环节委托主体沟通协作程度不高、设计实施重复返工、投资造价不能满足设计要求等问题。同时，我市多数项目仍沿用过去的项目开发改造模式，少有项目提前考虑未来的招商和运营需求。个别项目交付成果后，与招商企业经营需求不契合，导致招商难；还有部分项目实施后的运营和维护成难题。调研显示，我市道路提升改造项目多以道路两侧景观提升为主，存在尚未提升到通过沿街商铺整合运营提升效益与活力的宏观层面等问题。

三、加快推进我市城市更新的建议

（一）加快进行顶层设计。一是建章立制，推动城市更新法制化。去年，深圳、上海、广州等城市相继公布实施地方性城市更新条例，为城市更新提供了有力法治保障。建议我市加快城市更新立法工作，从不同类型的城市更新项目用地管理、监督管理、权益管理，城市更新工作保障与监督，法律责任等方面进行规定。二是创新思路，完善我市城市更新政策体系。广州实行城市更新“1+1+N”政策体系（其中“1+1”是指《关于深化城市更新工作推进高质量发展的实施意见》和《关于深化城市更新工作推进高质量发展的工作方案》，“N”是指15个配套政策文件），北京构建适用于北京城市更新的“1+N+X”政策体系。建议我市根据发展实际和项目发展特征，灵活、创新地制定适合我市城市更新的政策体系。从规划政策、土地政策、资金政策、产业政策、财政税收政策等多个方面提出配套政策指引，同时注重一些特殊项目（如历史遗留项目）的政策制定。三是层次分明，构建城市更新专项规划体系。建议参考深圳城市更新专项规划编制体系，结合我市实际，编制城市层面、区（县）级层面、片区层面、更新单元层面的专项规划，以及行动计划和年度推进计划，分层次、分类型、分阶段，更加有序地指导城市更新工作。四是因地制宜，编制城市更新技术标准、导则、细则。今年3月，重庆第一个发布了《重庆城市更新技术导则》，深圳近年来多次修订《深圳市城市规划标准与准则》，为城市更新提供技术支撑。建议加快完成我市城市更新相关配套技术文件的编制和修订，更加精细化地指导我市城市更新具体工作。

（二）优化城市更新市场体制。一是探索社会资本投资回报机制，激发社会资本参与活力。建立完善的社会资本投融管退机制；提升贷款、基金、信托等金融主体与社会资本对接的平滑度；降低社会资本准入门槛；以适度公共资源出让等方式交换更大的城市利益，吸引更多社会资本参与。二是优化市场主体参与机制，畅通市场主体参与路径。逐步跟进对市场主体参与的政策、规则的优化改进，细化研究、深入探索不同层面市场主体的激活手段，尤其注重历史遗漏项目市场参与机制的灵活化。增加制度弹性、减少准入限制，畅通参与渠道，鼓励本地优秀市场主体参与城市更新，尤其鼓励其为引入的一线创意企业提供全过程陪伴式助力，强化专业技术和建设支撑，使高水平创意能更好的与地域文化相融合，并有效实施，最终呈现理想的落地效果。

（三）完善城市更新工作模式。一是建立统筹管理机制，强化分阶段推进和各环节分类施策。建议建立强有力的城市更新指挥管理机构，统筹协调管理城市更新工作。一方面结合石家庄实际，分阶段推进；另一方面统筹项目操作过程中规划、实施、监管、反馈等各项工作。规划上，建议片区规划参照深圳湾超级总部基地项目采用的“总设计师制”；社区规划采用深圳、上海等多个城市推行的“社区规划师制”。实施上，设计施工建议优先选用具有全过程工程服务能力的单位；项目全过程操作建议选择具有全过程咨询服务能力的单位。监管上，注重城市更新计划申报、土地信息核查、居民需求调查、城市更新规划报批、实施主体确认、完成房屋拆除、用地手续办理、建设质量监督、预售监管、招商运营等环节。反馈上，通过居民反馈和项目实施运营反馈及时分析和总结问题，调整和改进工作。二是采用全生命周期运营模式，强化项目生命力。北京劲松社区项目从顶层策划、片区整体更新、资金解决方案、产业有效导入、全周期专业管理、社区治理优化、便民短板补足、物业长效服务等，构建“全链条”服务，搭建全生命周期平台，实现了“存量空间运营+物业管理”投资长期自平衡及微利。建议我市城市更新从开发思维向运营思维转变，不仅要探索怎么改，怎么建的问题，更要注重解决改后、建后谁来管，谁来运营的问题，尝试采用创新商业模式和创新场景，使项目尽可能持续产生经济效益。将运营前置，统筹协调各个环节，让策划规划、设计建造、招商推广、流量管理、资产管理、项目运维服从于项目整体的运营价值逻辑。整合优质运营资源，结合当前运营主体需求，引入第三方优质运营平台，通过优势运营平台整合优质资源去匹配城市更新的各方面需求。