民法典实施后我市居住权落实情况的调研

《中华人民共和国民法典》于2020年5月28日发布，2021年1月1日开始实施。首次规定了居住权制度，并将其作为用益物权设置于物权编中。居住权制度的设置，让特定人群的居住需求得到了有效保障，特别是在老人养老和财产继承方面，可以更好地保障当事人的合法权益。居住权一经登记便可设立，有效解决了“房子不归我，但我却能住”的问题，更加彰显了房屋价值的多元化功能，同时也为诸如养老用房保障、离婚后共同居住、继承后共同居住等司法实务问题的解决提供了新的法律依据。我省的唐山、邢台于2021年年底相继制定了“居住权登记操作规范”，石家庄市于2022年印发了《不动产居住权登记办法（试行）》（以下简称《办法》）。为进一步了解我市居住权落实情况，市人大咨询委员会法治建设组对石家庄市市自然资源和规划局、中级人民法院和部分县（区）进行调研，现将有关情况报告如下。

一、我市对《民法典》实施后居住权落实的基本情况

自《民法典》居住权制度提出以来，我市相关部门便积极探讨在我市科学落实的方案和举措。为了尽快落实居住权，我市牢牢树立了“以人民为中心”的服务理念，以问题为导向，探讨适合我市客观情况的居住权登记制度。2022年，市自然资源和规划局印发了《不动产居住权登记办法（试行）》（以下简称《办法》），自5月1日起，石家庄市辖范围内国有土地上的住宅，申请人可以按照《办法》的相关条款办理不动产居住权登记，有效期为两年。《办法》指出，居住权是指居住权人以满足生活居住的需要为目的，以书面合同方式、遗嘱方式或生效的法律文书方式设立、确认的，对他人的住宅享有占有、使用的权利，且居住权不得转让。《办法》还针对性规定了首次登记、变更登记、注销登记以及登记材料范本的设置内容，有效保证了居住权在我市的合理推进。

2022年5月10日，我市不动产登记中心颁发了首本居住权登记证明，标志着居住权登记制度在石家庄市正式落地。截止5月31日，我市四个区域共办理了9件居住权首次登记，主要以父母子女关系通过合同约定而设立的居住权登记，暂时没有出现群众申请居住权的变更登记和注销登记。

同时，为了保障当事人的合法权益，我市也积极处理居住权纠纷案件。截止目前，我市受理居住权纠纷案件共10件，其中2件撤诉，1件驳回起诉，4件判决结案（均未支持居住权请求一方），2件正在审理，暂无上诉案件，同时也没有涉及居住权的执行问题。从这些数据可以看出，居住权制度很好地保障了有居住权一方的合法权益，也实现了为司法工作“减压”。

但是，由于《民法典》对居住权只有6则法条（第三百六十六条至第三百七十一条）予以规定，给居住权的设立留下了较大“空白”。因此，具体的落实工作也面临一定的现实难题。为了全面保障该制度能够发挥应有的作用，我市仍然在不断探索完善方案，希望能够为居住权制度的落实提供全面支撑。

二、我市对《民法典》实施后居住权落实的目标定位

我市相关部门对于《民法典》中居住权的落实高度重视，并立足司法实践需要，合理推进制度落实，意在借此制度解决实务问题。

（一）保障老年人“老有所居”。

2021年5月，河北省政府新闻办召开“河北省第七次人口普查主要数据情况”新闻发布会。第七次人口普查结果显示，石家庄市60岁及以上人口占比18.04%，其中65岁及以上人口占比12.52%，可见我市老龄化问题十分严峻。高龄社会下，“老有所居”成为了重要的话题，而老年人比例，显然会加剧这一挑战。而居住权制度的设立，让“以房养老”更具现实意义和可操作性，老人可以获得房屋的居住权，避免以遗嘱为条件换取保障的情况出现，同时也在居住权优先的支撑下，实现“老有所居”。另外，居住权制度的落实，可以进一步提升房屋抵押和销售的安全性。特别是老年人对于销售和抵押风险认知存在缺失，很容易因为信息不对等以及自身认知不足而造成失去房屋产权的状况出现，造成无房可住的局面。居住权的落地实施，意味着在居住权到期之前，老人占有、使用的房屋不能被收回，如果居住权受到侵害，也可以行使物权请求权来保护自己的合法权益，极大地保障了老年人有房可住的需求。我市立足社会需求，深刻领悟《民法典》居住权精神，结合本市发展现状，积极促成居住权的落实，也是保障社会安定的必然选择。

（二）住房保障制度的市场化对接。

当前，我市房地产行业发展正处于关键的转型期，无论是地产项目的建设开发，还是商品房销售工作的开展，都日益趋紧。在市场明显降温的大背景下，住房保障制度势必也需要做好调整。据国家统计局公布的《2022年5月份70个大中城市住宅销售价格变动情况》显示，新建商品住宅价格方面，石家庄5月价格环比下跌0.3%，同比下跌2.9%。而二手房方面，1-5月，我市新增房源数34887套，表面当前房屋交易需求仍然较大，而涉产权的风险则自然也会产生。目前，我国设置了较为完善的住房保障体系，公租房、廉租房、经济适用房等满足了一批人的住房需求，但是由于多种因素的影响，这些保障性住房的受益群体并不大。《民法典》增设的居住权无疑可以在一定程度上解决此类问题，我市积极落实落实居住权的相关规定，也可以为解决住房保障中投机倒把问题发挥一定作用。

（三）弱势群体房屋权益需要加强维护。

我市对民生保障工作的开展十分重视，而弱势群体房屋权益保障自然是关键一环。尤其是离婚妇女、老年人以及其他弱势群体，住房需求得不到满足的问题仍然存在，而财产权属分割问题也一直是司法机关面临的难点问题。我国《民法典》在“婚姻家庭编”中虽然规定了放弃房屋所有权的一方，当面对居住问题时，有权要求另一方给与帮助，但是却缺乏细化规定，特别是房屋所有权人如果出现财产转移等行为，就会为司法执行工作带来极大的挑战。而居住权制度的设置，能够让离婚弱势一方的住房保障问题得到较好维护。对于老年人而言，很多是承担了为孩子购买房屋或者支付首付款的重担，而房子的归属却不是自己，可能面临无房屋可住的现实问题。而居住权制度的提出，能够保证孩子的房屋所有权权属，也能够保证父母的居住权，为老年人的生活居住提供了保障。我市积极推进《民法典》居住权制度的落实，意在更好地保障弱势群体房屋权益，保障司法实践中，执行工作的顺利开展，真正发挥居住权保障弱势群体的作用。

三、我市在《民法典》居住权落实过程中呈现出的一些问题

客观评价，《民法典》居住权制度的设定具有明显的现实意义，但由于该制度的落实尚处于初始阶段，因此落实中呈现出了一些问题和不足，需要我们去探索和加以优化。

（一）法定居住权的缺失，弱化了居住权制度落实。

从现有立法规定来看，《民法典》第367条规定设立居住权应当订立居住权合同，第371条规定居住权可以通过遗嘱的方式来设立。也就是说，现阶段，居住权的设定是通过合同和遗嘱两种方式实现的。此两种方式均基于房屋所有权人的主观意思设立，属于意定方式，而通过法律规定的方式获取居住权却没有明确设定。仅规定意定居住权的范围，客观来说并不周延，对于保障弱势群体居住权并没有十足的把握。如果仅以意定居住权作为居住权设立的标准和前提条件的话，就需要房屋所有权人发挥自己的主动性，但此种情形大多数情况下是房屋所有权人用于投资行为。如果出现纠纷，房屋所有权人并不愿意签订合同来为弱势群体设立居住权。因此，单纯依靠意定方式设立居住权无法全面解决居住纠纷。而通过增设法定居住权，可以有效解决矛盾纠纷，但此时法官的自由裁量权也会扩大，“自由心证”的裁决方式在所难免，这也是部分人反对法定居住权设立的原因所在。但根据现有需要，法定居住权能够更好地保护居住权人的利益，也能够为弱势群体提供强有力的帮助，探讨一种合理的法定居住权制度也是现实需要。

（二）居住权登记业务落实法律依据不充实。

随着《民法典》不动产居住权的实施，不动产登记工作也在有条不紊推进。但是由于立法的空白，居住权登记业务的落实并没有完备的业务流程，也因为相关工作的开展在技术支撑和执行方案上存在缺失，造成一些法律风险防范的难度较大。从现有表现来看，我市在推进居住权登记和发放的过程中，由于居住权建库技术标准的缺失，使得数据共享的效率受到了影响。

同时，当前居住权以书面形式为基础，且对文字条款要求十分严格，而当前一些申请人并不具备书写此类合同的专业能力，而在此过程中，如果登记机关提示，可能会影响申请人的真实意愿，甚至引发纠纷。不仅如此，居住权对于申请的住宅空间标示要求较高，而一些区域为公共区域，如果用图示明确限定居住范围，可能也会造成新的矛盾。

另外，由于《民法典》关于居住权的登记办法和司法解释的缺失，造成理解适用出现偏差，特别是对于居住权登记申请的形式审查以及实质审查，目前也没有统一认知。如果申请人合法申请了居住权登记，而目的是为了掩盖非法目的，那么居住权制度的保障性显然会受到巨大冲击。

（三）居住权同其他权利存在冲突。

从实际反映的情况来看，由于房屋状态的特殊性，居住权在设置过程中往往会出现多个权利冲突的局面。不动产上往往存在多种权利，如租赁权、抵押权等，这些权利之间出现冲突，自然就会导致纠纷的出现。在现实生活中，房屋抵押的问题十分常见，特别是我国房地产市场中，按揭房贷支付方式十分普遍，此时房屋是抵押给银行的，这种情况下是否会对后续设立居住权造成影响并不明确。同时，在已经具备了居住权的情况下，房屋进行抵押，冲突如何处理也是一大难题。

同时，很多房屋存在租赁关系，那么居住权是否能够设立在租赁房屋上，目前并没有一个明确的规定，并且租赁权属于一种债权，其相对性决定了无法对抗善意第三人。而居住权作为物权，通过登记可以对抗所有人，此时这种矛盾也可能造成房屋所有权人的利益受到损害。

另外，居住权还同一般债权存在冲突。如果住宅成为了强制执行标的的话，而居住权的存在，势必会造成房屋标的物的价值，甚至造成流拍。也正因为如此，一些债务人也会借此来逃避债务和执行。

面对上述情况，《民法典》的相关规定尚存在缺失，因此债权人的利益可能会因此受损，同时居住权也可能存在一些瑕疵，需要通过完善立法等方式解决。

（四）居住权消灭的规定不足。

《民法典》在居住权消灭方面的立法规定并不是十分完备，仅仅规定居住权期限届满或者居住权人死亡两种情形下居住权会被消灭。但是在现实生活中，仅仅依靠此两种条件来消灭居住权，显然无法满足实际需要。特别是一些存在恶意行为的状况下，如果过于保护居住权人的利益，而人为忽略房屋所有权人的利益的话，可能会造成房屋所有权人的合法权益受损。纵观我国立法规定，“故意侵害住房所有权人及其亲属的人身权，或者对其财产造成重大损害的以及危及住房安全等严重影响住房所有权人或者他人合法权益的”情形下，房屋所有权人撤销居住权也是合理的。另外，如果居住权人具备了经济能力，不再需要经济帮助，那么居住权的消灭也是合情合理。而我国立法在此方面的规定尚存在一些不足，有时候可能并不利于维护当事人的权益。

另外，房屋所有权人在大多数情况下签订合同设立居住权是出于情感因素，因此在对具体的权利和义务内容，并不会十分详实地列明。在这种情况下，居住权人滥用权利自然会损害房屋所有权人的利益。即便我国《民法典》赋予房屋所有权人排除妨害和消除危险的权利，但这并不能完全保障房屋所有权人的利益。

四、优化我市《民法典》居住权落实效果的立法思考

《民法典》居住权落实效果的提升，需要我市深刻认识到居住权制度设立的初衷和意义，同时结合司法实践中表现出的不足，立足我市居住权落实的实际需求，多角度思考立法完善方案以及落实方式。

（一）增设法定居住权，保障弱势群体居住权。

《民法典》“继承编”和“婚姻家庭编”中对于法定居住权都有相应规定，所规定的抚养、扶养以及赡养义务为法定居住权的设立根据。但是这些规定缺失实践指导价值，相关规定不够细化，间接扩展了法官的自由裁量权，进而在司法实践中可能会出现同案不同判的局面。面对此种状况，即便增设法定居住权，也需要对该制度的主体和适用条件做专门规定。在现实生活中，法定居住权的产生存在多种形态。一种是特定人群居住权。从司法实践表现来看，特定人群主要有：未成年子女与其父母；负有赡养义务的成年子女的父母；丧偶夫妻一方；离婚后暂未找到居所的无房一方。从上述人群特征可知，居住权主要产生在父母子女关系以及夫妻关系中，而在设立居住权时，势必需要对这些主体获得法定居住权的情形加以界定并做出相应限制。

具体来说，在父母子女关系中产生法定居住权情形，大多数表现为无房父母对于成年子女的房屋享有法定居住权的问题。针对此种情况，虽然我国《民法典》规定成年子女有赡养父母的义务，但是前提条件是对方缺乏劳动能力且生活困难。面对这种状况，在设立法定居住权时，需要对子女规定强制义务，并应当顾及到义务程序和赡养义务的适配性。而父母对于成年子女房屋享有法定居住权的前提条件应当是父母名下没有房屋，这样才能够贴合我国《民法典》居住权追求的保障弱势群体居住权的诉求。同时，在夫妻关系中产生的法定居住权，考虑到司法实践中面临的是离婚后无房生活困难的一方以及丧偶的情况，在设定法定居住权时，需要界定“生活困难”，做客观考量，然后根据困难程度来评估是否为其设定法定居住权。对于丧偶的情况，可以通过立法规定丧偶夫妻一方应当对于其死亡配偶所有的房屋应当享有法定居住权，不论其对房屋是否享有继承权。对于立有遗嘱将房屋所有权由子女继承的情况，同样也应该保障配偶的法定居住权，这样才能够保障其居住权益。

（二）居住权登记业务落实法律法规制度优化。

针对当前《民法典》居住权登记业务落实的具体需求以及表现出的问题，我市需要进一步认真贯彻该制度的精神，探讨法律法规制度优化方案，确定数据上传的标准，提升登记业务落实的效果。具体来讲，就是要统一合同样本格式，合同内容一定要以申请人本人真实意愿为基础，并设置《居住权权利和义务告知单》，告知相应的流程。同时，对于出现的矛盾纠纷，特别是居住权范围争端问题，可以考虑引导申请人在合同中约定居住权的独有范围以及公共使用区域的范围，并对居住范围通过居住权合同以文字形式进行详细列明。对于终身居住的情况，可以“不确定期限、长期”等文字形式加以标识。

另外，针对居住权登记业务落实中存在的风险，现阶段需要强化审慎审查，只有具备血缘关系、婚姻关系、特殊情感关系等明确关系的权利人和义务人办理居住权登记，待相应立法得到完善，或者出台司法解释后，再作进一步调整。

（三）协调居住权和其他权利冲突问题。

针对目前居住权同其他权利存在冲突的状况，在立法中需要做好协调工作。针对居住权和抵押权存在的冲突问题，考虑到抵押权并不会转移占有，也不会影响债务人的使用。而居住权作为用益物权，则针对的是物的占有和使用权能，因此二者从一定程度上可以并存。如果抵押权设定在后，设立了居住权的房屋由于存在登记记录，因此抵押权人是知悉房屋状况的，后续并不会影响其合法权益的实现。如果抵押权设定在先，后续设定居住权会影响抵押物的价值，因此需要征得抵押权人同意，让抵押权人能够评估价值贬损，然后做出应变方案，如果没有尽到通知义务，需要承担相应的责任。

此外，对于居住权和一般债权之间的冲突，考虑到居住权物权的属性可能被不法分子用来对抗债权，需要在司法实践中确定居住权的真实性，通过对居住权人的财务状况、生活需要、居住权设立的有偿性以及设立时间等标准加以综合判断，分析居住权的设立是否存在逃避执行的目的。如果存在逃避执行的不法目的，则应当予以撤销或者否决。

（四）丰富居住权消灭的情形。

针对当前居住权消灭立法规定存在的不足，在强化居住权落实过程中，对其进行丰富和扩充十分必要。一般而言，除《民法典》第370条规定的情形外，居住权消灭还应考虑如下情形：第一，如果居住权人居住的房屋灭失，造成居住利益无法继续实现，由于是客观因素导致的，因此居住权应该相应消灭。第二，居住权的客体应当限于为他人所有，当两个主体出现权利混同时，那么居住权自然也应当消灭。第三，如果居住权人在居住权期限届满前放弃居住权利，且向房屋所有权人做出了放弃居住权的意思表示，并在不动产登记机关办理了注销登记，此时居住权自然消灭。第四，合同约定的居住权存续期满，但居住权人仍然有居住需求，且生活困难的局面仍然没有改变，此时居住权仍然应当继续存在。第五，如果居住权的原因行为存在瑕疵，如合同无效或者遗嘱无效，那么居住权也应当无效。这些列举的内容，能够更好地保障居住权人的合法权益，符合《民法典》居住权制度订立的初衷。

反过来讲，在保证了居住权人合法权益的同时，房屋所有权人的合法权益也应当被保障。因此，在立法完善中，也需要适当增设居住权人的一些义务和滥用权利的责任。在现实生活中，居住权人可能会对自己的居住权权利进行滥用，特别是如果其同房屋所有权人存在矛盾，可能就会故意毁损房屋等。因此，做好双方关系的平衡自然十分重要。立法可进一步明确居住权人滥用权利的情形，如居住权人过错导致房屋毁损，未经房屋所有人允许擅自处分房屋等，通过列举的形式加以呈现，同时赋予法官一定自由裁量权，基于客观现实，判断居住权人是否存在滥用权利的情况，并通过对接违约责任和侵权责任标准，提升处理的有效性。另外，由于市场经济的不断发展，司法实践中也出现了多样化的损害事由，对于房屋所有权人权利的损害，居住权人表现出的行为既有隐蔽性也有多样性。因此，有必要增加居住权人损害房屋所有权人权利的情形，如果居住权人对房屋所有权人及其近亲属的合法权益做出了侵害，那么房屋所有权人可以申请居住权消灭。同时，如果居住权人没有尽到应尽的抚养义务，或者拒不履行合同约定的义务，也应当被认定为损害了房屋所有权人的合法权益。此时，房屋所有权人同样也有权向法院请求消灭居住权人的权利。

总而言之，《民法典》居住权的设立，主要是为了保障弱势群体的居住权益，而目前立法存在的缺失以及司法实践中表现出的一些不足，也是今后相关工作者需要思考和探索的问题。在未来发展过程中，居住权制度势必会更为完善，也能够更好地发挥其应有的作用。