讨论决定重大事项情况的调研报告

 

石家庄市人大常委会研究室

 

(2016年8月26日)

 

 

 

       为加强对地方人大及其常委会讨论决定重大事项工作的研究，按照市人大常委会年度工作安排，由研究室3名同志组成专题调研组，从去年四月初开始，对我市及外地市人大及其常委会讨论决定重大事项情况进行了广泛深入的调研。调研组认真学习了宪法、地方组织法和监督法等法律法规，详细查阅了我市历届人大常委会相关资料，对市人大常委会各委办和全市21个县（市）区人大进行了专题问卷调查。去年4月下旬，相关同志陪同常委会主要领导对银川市做法进行了实地考察。去年7月下旬，调研组赴广州、长沙、青岛三市进行了学习考察，今年6月中旬，又赴杭州、宁波、烟台三市进行了学习考察，分别召开了讨论决定重大事项专题调研座谈会，认真考察了解先进地区的经验做法。考察结束后，结合我市实际，研究起草了专题调研报告稿。现将有关情况报告如下：

 

       一、外地市人大的基本做法

 

       近年来，银川、广州、长沙、青岛、杭州、烟台等市人大常委会高度重视，精心组织，做了不少积极有益的探索和实践，形成了有特色、有成果、有实效的重大事项决定权行使路径，并在具体工作中不断充实内容、规范程序、狠抓落实，使讨论决定重大事项工作逐步趋向科学化、规范化、制度化。

 

       (一)列入重要日程，制定工作计划。银川等市人大常委会注重早着手、早谋划、早实施，每年年初专门制定讨论决定重大事项工作年度计划，并通过人大网站向社会公布。讨论决定重大事项工作计划，一般由常委会会议审议或主任会议研究通过，每项议题都明确了责任部门、完成时限和具体要求。在确定议题和制定计划的过程中，坚持突出重点、量力而行，把握“少而精”的原则，除讨论决定计划预算执行、财政决算、预算调整等法定事项外，每年纳入计划讨论决定的重大事项控制在3至5项。比如，广州市人大常委会2014年讨论决定了市政府年度举债计划、重大交通基础设施建设举措、政府职能转变和机构改革、部分行政区划调整等4项重大事项；长沙市人大常委会2014年讨论决定了关于批准调整旧城区改造项目改造范围、关于加快推进基层卫生服务能力建设、关于批准将全市棚户区改造新增项目纳入2014年国民经济和社会发展计划等3项重大事项。

 

       (二)加强制度建设，强化制度保障。为确保依法规范行使重大事项决定权，银川、广州、长沙、杭州、烟台等市人大常委会分别制定了相关条例或办法。这些制度虽然名称不尽一致，但基本原则、框架结构、主体内容大致相同，都对重大事项界定、提出程序、议题协调、议案或报告审议、跟踪落实、法律责任、信息公开等作出了明确规定。在五市人大常委会制定的规范性文件中，均明确了必决、可决、备案三类重大事项，除宪法和相关法律明确规定的重大事项以外，将党委的重大决策建议、推进依法治市、加强民主法制建设、国民经济和社会发展规划及计划的调整方案等列入必决的重大事项；将市本级预算外资金的使用管理、特大自然灾害特大疫情和重特大事故及处理、社会保险基金和住房公积金及环境保护资金的收支、国有资产监督管理、公用事业价格和公益服务价格调整、自然保护区保护情况等列入可决的重大事项；将行政区划调整、政府机构设置变更等列入备案的重大事项。

 

       (三)建立协调机制，精准选好议题。为选准、选好讨论决定重大事项议题，银川、杭州等市人大常委会建立健全了提出确定重大事项议题沟通协调机制。每年第四季度，通过机关各部门提出建议、征询市委意见、“一府两院”提请审议（其中市政府提出的议题建议须经政府常务会议讨论通过）和向社会公开征集等四个途径，征集下一年度讨论决定重大事项议题建议。对这些建议，经市人大常委会有关工作机构汇总梳理后，通过市人大专委会与市政府各职能部门之间、市人大常委会领导与市政府领导之间进行充分沟通、反复协商，综合各方面因素提出一个工作计划(草案)，而后召开人大常委会主任和市政府市长联席会议商定，报市委研究同意后，再由市人大常委会会议审议或主任会议研究通过，形成审议决定重大事项工作计划。经过充分沟通协商，这些议题计划，既突出了改革发展之需，又兼顾了人民群众意愿；既坚持了合法依规，又确保了切实可行。

 

       (四)搞好审议活动，提高决定质量。银川等市人大常委会都把提高决议决定的质量放到重要位置，突出抓好会前准备、会议审议和决定质量三个关键环节。在会前准备上，注重在深入调研上下功夫，尽可能全面了解有关情况，找准存在问题，围绕市政府及有关方面提出的议案或报告，提出改进完善的意见建议，并将调研报告提前印发常委会组成人员参阅。在会议审议中，合理安排审议时间，充分调动常委会委员的议政积极性，认真吸收各方面的意见和建议，提高常委会议的决策质量。对审议中有重大问题需要进一步了解民意，或者存有较大争议的，由主任会议决定，可以举行听证会或者专家论证会，在更大范围内听取意见建议。在决定质量上，银川、烟台等市人大常委会高度重视决议决定文本的质量，坚持法定性、科学性、可行性和可操作性有机统一，确保审议通过的决议决定便于操作和执行。如银川市人大常委会关于加强黄河银川段两岸生态保护的决定，对保护的范围、内容、措施及监管责任等，均作出了明确规定，整个文本篇幅不长，但内容具体，范围明确，要求严格，为贯彻落实奠定了良好基础。

 

       (五)实行跟踪监督，确保执行到位。银川等市人大常委会坚持决定权与监督权的有机结合，充分发挥监督效力，确保决议决定落到实处。一是实行连续督办，有力推进了决议决定一以贯之的实施。比如，广州市人大常委会对每项重大决定一般连续抓五年，前三年由人大常委会听取落实情况报告，后两年由专门委员会听取落实情况汇报，收到了良好效果。二是积极探索创新，通过组织代表视察、执法检查、听取报告、专题询问等多种形式，加强监督检查，防止作出的决议决定流于形式。比如，青岛市人大常委会为促进关于加强浮山绿化管理与生态保护的决议落实，专门组织了两次专题询问，经过几年努力，浮山生态保护取得明显成效。长沙市人大常委会作出关于促进金融产业发展的决议后，通过实施综合督办、跟踪问效，督促市政府出台四个方面的实施意见，有力促进了本地银行业及其关联产业的发展。三是强化了责任追究措施。广州、长沙、青岛、杭州、烟台等市相关制度办法均作出规定，对人大常委会作出的决议、决定不执行，对提出的重要审议意见不研究处理的，人大常委会可以依法提出询问、质询，组织特定问题调查，并根据具体情况依法撤销有关机关越权作出的决定。这些规定，为人大及其常委会决议决定的执行和落实提供了法制上的保障。

 

       二、我市市、县两级人大的基本做法及存在的主要问题

 

       本届人大以来，石家庄市、县两级人大常委会一直在对重大事项决定权的行使问题进行研究探索。市人大常委会制定出台了《关于市政府重大事项决策前听取和征求市人大代表意见的实施意见》、《关于政府重大决策出台前向本级人大常委会报告的意见》等制度，无极、藁城、裕华等10个县（市）区人大常委会也制定出台了相关制度；市、县两级人大及其常委会共作出决议决定467项，其中市人代会、市人大常委会分别作出决议决定19项和8项，各县(市)区人代会、人大常委会分别作出决议、决定380项和60项。这些决议决定，除一些法定性事项外，涵盖了经济发展、城镇建设、生态保护、民生改善等多领域多方面工作，在市、县两级党委的大力支持下，经过各方面共同努力，均得到了较好执行和落实，对全市经济社会全面健康发展，起到了积极的促进作用。但从目前情况看，依法行使重大事项决定权，仍是我市各级人大的一个薄弱环节，诸多问题和不足需要认真研究解决。

 

       (一)认识不够到位。一方面有的党政领导重视支持不够。一些地方的领导干部依法执政理念不够强，对人民代表大会制度的性质、地位和作用认识不够清醒，对人大及其常委会依法行使重大事项决定权的重要性、必要性和不可替代性缺乏全面深刻的理解，不习惯、不善于运用国家形式实施对地方事务的领导，在支持和配合人大行使重大事项决定权方面存在忽视和不够重视的现象。另一方面有的地方人大的同志认识有所偏颇。有的县（市）区人大的同志对人大及其常委会的性质、地位和重大事项决定权的意义认识不足，担心行使重大事项决定权被误认为向党委要权、与政府争权，担心得不到党委、政府的理解和支持，工作中存有畏难情绪；有的同志片面强调客观因素，对依法行使重大事项决定权不够主动和积极，实际工作中多一事不如少一事，不愿充分行使重大事项决定权；还有的认为依法行使重大事项决定权面广线长、耗时费力，只要把法定议题审议决定好即可，其他自主性议题少搞为好。这些问题的存在一定程度上禁锢了头脑，束缚了手脚，是人大的重大事项决定权被弱化和虚化的重要原因。

 

       (二)界定不够具体。就国家层面而言，虽然宪法和地方组织法对地方人大及其常委会讨论决定重大事项作了相关规定，但过于笼统、原则，在实践中难以把握。突出体现在：一是对重大事项的范围、内容和界定标准没有统一的具体的规定，哪些属于人大及其常委会讨论决定的重大事项难以科学界定；二是对人大常委会决定权与政府行政决策权没有设定具体的范围、程序和量化标准，存在职责界限不清的问题；三是对讨论决定重大事项的法定原则、法定程序、法律责任等缺乏规范，难以保证重大事项决定权行使的权威性和严肃性。就地方层面而言，由于重大事项本身具有地域性、时间性和层次性等特征，在不同的时间、地点、层级等背景条件下，重大事项是不断变化的，一定程度上也导致重大事项难以界定。

 

       (三)探索不够积极。近年来，我市市、县两级人大及其常委会的履职积极性普遍提高，但相对于逐步加强的立法、监督工作，重大事项决定工作分量明显不足。一是安排议题较少。特别是通过审议有关议案或报告，主动作出决议决定的事项少之又少。从问卷调查情况看，换届以来，我市市、县两级人大及其常委会作出的467项决议决定中，属于程序性的占80%，属于自主性的仅占20%。二是督办落实乏力。“重决定、轻执行”的现象依然存在，对决议决定的执行落实监督制约机制不健全，刚性监督手段运用不充分，决议、决定的执行效果还不够理想。三是理论研究不深。对人大重大事项决定权的理论研究和智力支持依然欠缺，研究的层次、深度、成果等有待进一步提升和加强。实践和理论的欠缺，成为制约各级人大行使重大事项决定权的重要因素。

 

       (四)制度不够健全。就我市而言，尽管近年来市、县两级人大常委会对依法行使重大事项决定权的制度建设进行了一些探索，但从总体上看，尚没有形成成熟权威的制度和理论来指导实践工作，导致在具体操作中,对讨论决定重大事项的原则、范围、程序、方式方法及督办落实等,缺少必要的制度规范。有的县(市)区人大常委会虽然制定了关于讨论、决定重大事项的规定，但是制度仍较原则,规定不够具体，不便于具体实施和操作。讨论、决定重大事项工作的年度计划在市、县两级人大普遍欠缺，多数决议、决定的审议工作都是临时动议，时间比较紧，准备不充分，导致人大行使决定权较为被动，缺乏深入和科学的调研论证，在一定程度上影响了决议、决定的质量。

 

       (五)素质不够适应。我市市、县两级人大及其常委会组成人员结构和综合素质还不完全适应行使决定权的工作需要。一是专业结构不尽合理。从问卷调查情况看，各级人大代表和常委会组成人员中，专家学者较少，特别是懂法律、经济、城市建设、生态保护的专家更少，致使在听取和审议“一府两院”工作报告时，提不出高质量的议案和建议。二是专职委员比例偏低。目前，市、县两级人大常委会组成人员的专职比例均在三分之一左右。许多兼职委员由于本职工作繁忙，参加人大的视察、检查、调研活动少，研究重大问题不深，影响了常委会议的质量和效果。三是年龄老化现象普遍。市、县两级人大常委会组成人员中，50岁以上的都在57%以上，大多是从党群机关、行政机关、司法机关退下来的，主观上有退居“二线”的心理，做人大工作缺乏积极性和主动性。四是工作人员力量不足。部分县级人大常委会机关行政编制较少，客观上使人大机关各部门不愿增加审议议题。自身素质不适应成为各级人大不能充分行使重大事项决定权的内在因素。

 

       三、做好下一步工作的几点意见和建议

 

       鉴于我市市、县两级人大常委会工作中存在的困难和问题，借鉴银川等市的成功经验和做法，就进一步做好讨论决定重大事项工作，提出如下意见和建议。

 

       (一)抓思想提升，增强行动自觉。重大事项决定权是宪法和法律赋予地方各级人大及其常委会的重要职权。支持和保证人大及其常委会依法行使重大事项决定权，有利于充分发挥人大制度的优势，推进决策的科学化、民主化和法治化，更好地促进经济社会全面协调可持续发展。一是将民主法治和人大制度知识培训，纳入各级领导干部培训计划，通过任职培训、专题培训和党校培训等多种形式，加强教育培训，进一步增强各级领导干部的依法执政理念，习惯于并善于通过国家形式和法定程序实施对地方事务的领导，重视并支持各级人大及其常委会依法行使重大事项决定权。二是将重大事项决定权理论内容列入各级人大常委会专题培训计划，利用集体学习、周末讲堂、专家讲座等形式，对常委会组成人员、人大代表和机关工作人员进行相关知识培训，进一步提高依法行使重大事项决定权的主动性和自觉性。三是充分利用报纸、杂志、网络、微信等现代媒体，加强对人大行使重大事项决定权和各级人大先进经验的宣传，提高全社会对人大依法行使重大事项决定权的认识，为各级人大依法有效行使重大事项决定权创造良好的社会环境。

 

       (二)抓范围界定，健全制度规范。科学界定重大事项范围是人大依法行使重大事项决定权的前提。对重大事项的界定，应在遵循合法性、全局性、长远性、根本性、可行性原则的前提下，紧密结合地方各级实际，科学界定讨论决定范围。第一类是议而必决的重大事项，除宪法和地方组织法明确规定以外，建议将党委的重大决策建议、加强民主政治建设推进依法治市的重大举措、规划计划预算的调整方案、确定或调整本市永久性节庆日、确定或调整市树市花、授予或撤销本市荣誉市民等荣誉称号以及“一府两院”提请人大审议决定的其他议案等列入；第二类是可决的重大事项，建议将国民经济建设布局和产业结构调整、市本级预算外资金使用管理、城乡总体规划及其调整变更、国有资产监督管理、社会保险基金和住房公积金及环境保护资金收支、财政性资金投资总额在5000万元以上的重大工程项目的资金使用及其推进实施情况、土地利用总体规划的修编及年度计划的执行情况、环境状况和环境保护目标完成情况、特大自然灾害特大疫情和重特大事故及处理情况、市“一府两院”执行市人大及其常委会决议决定、研究处理人大常委会审议意见、办理人大代表建议情况等列入；第三类是备案的重大事项，建议将行政区域调整、行政区域界线变更、人民政府驻地迁移、政府内设机构设置变更、同外国地方政府建立友好城市关系、市人民政府发布的决定命令规章、县级人大及其常委会的决议决定、市人大及其常委会选举和任命的市“一府两院”组成人员违法违纪的处理情况、市人大常委会组织的视察、执法检查和受理来信来访发现的重大违法案件的处理情况等列入。同时，继续加大改革创新力度，在抓好既有制度执行落实的基础上，探索建立各级政府年度重大事项决策目录报送制度，适时启动各级人大常委会讨论决定重大事项的地方性法规或工作制度，为依法行使重大事项决定权提供法规或制度保障。

 

       (三)抓议题实施，提高决策质量。提高决议决定文本质量，是行使重大事项决定权的重要一环。一是科学确定议题。健全重大事项年度议题协商确定机制，通过争取党委点题、鼓励政府提议、征求常委会委员、人大代表、人民群众和机关各部门意见等多种渠道征集重大事项议题建议。按照“突出重点、少而精”的原则，每年确定2-3件事关经济社会发展全局和民生改善的重大事项，其中，可以探索通过人代会作出1项重大事项决议决定，并在每年初制定八大工作计划的基础上，增列讨论决定重大事项工作计划，明确相关议题的完成时限和责任部门。二是精心组织审议。把认真听取和吸纳民意作为重要前提，深入开展调查研究，找准抓住问题及症结所在，依法提出解决问题的对策建议。对于涉及群众切身利益或各方面意见存在较大分歧的重大事项，应适时组织召开听证会或专家论证会。对于在审议中出现重大意见分歧时，经主任会议决定，可以组织会议辩论，以形成共识；对于难以形成共识的，暂不交付表决，待条件成熟后再行审议。三是确保决议质量。切实提高决议决定文本质量，起草制定的每个条款，都要切合实际，具体可行，具有较强的针对性、实用性和可操作性，确保决议决定能够得到执行和落实。同时，通过公告、新闻发布会、重点内容解读等多种形式，在电台、电视台、报纸、网站和微信微博等媒体加以宣传，为决议决定的执行和落实营造良好社会氛围。

 

       (四)抓跟踪督办，促进执行落实。为确保“决而有行，行必有果”，各级人大常委会应把行使决定权和监督权结合起来，将决议决定的执行和落实纳入综合督查范围，充分运用各种监督手段，推动决议、决定得以落实、取得实效。一是明确责任主体。督促“一府两院”建立人大及其常委会决议决定办理落实责任制，明确责任部门和完成时限，严格办理标准和执行要求，确保每项决议决定有人抓、有人管、能落实。二是实行连续监督。借鉴广州市人大常委会连抓五年的经验做法，建立健全落实情况台账制度，前两年由人大常委会听取和审议办理落实情况专项报告，后三年由人大专门委员会听取和审议相关工作报告，持之以恒抓好执行和落实。三是建立追责机制。探索建立决议决定落实责任追究制度，对“一府两院”应报请人大及其常委会审议决定的重大事项未提请的、报告内容严重失实的、执行不力或拒不执行的、不按规定报告的等情形，人大常委会可依法提出质询，必要时组织特定问题调查委员会以及撤职、罢免等多种形式，加大监督查处力度，保证决议决定的有效行使，维护决议决定的法律权威。

 

       (五)抓综合协调，实现运转顺畅。依法有效行使重大事项决定权，抓好综合协调至关重要。一方面要坚持依靠党委开展工作。认真落实党委决策要求，及时将党委提出的议题建议列入工作计划，并建立健全讨论决定重大事项向党委请示报告制度，积极争取党委的领导和支持。另一方面健全国家机关协调机制。根据一个时期的工作重点和议题需要，认真组织开好人大常委会主任、秘书长、工作部门与“一府两院”主要领导、秘书长(办公室主任)、承办部门之间的层级联席会议，也就是“大三长联席会”、“小三长联席会”和部门联席会，加强面对面的沟通交流，及时协商解决议题安排、组织实施、执行落实、检查督办、公开公示等各环节工作中存在的困难和问题，增强综合协调的针对性和时效性。建立完善各层级联席会议细则，明确联席会议的召开时间、频次、内容，规范程序性运行机制，使人大与“一府两院”之间的对口协调工作有章可循。通过综合协调，切实把各级人大及其常委会审议决定重大事项的各环节工作研究好、谋划好、安排好、落实好，努力形成党委决策、人大决定、“一府两院”执行、人民群众监督的地方国家权力运行机制。

 

      (六)抓自身素质，夯实工作基础。行使好重大事项决定权，对地方人大及其常委会和机关工作人员提出了新的挑战。要结合新形势新任务的要求，进一步加强自身建设，着力提升自身素质。一是提升议政能力。进一步加强对党的重大方针政策以及经济、科技、法律、社会知识的学习，加深对与人大行使职权密切相关法律知识的学习，加强对国家、省、市经济社会发展形势的研究，切实增强政治意识、大局意识、法律意识和责任意识，不断提高参与行使重大事项决定权的能力水平。二是优化组织结构。进一步优化人大及其常委会组成人员结构，尽量选派年富力强，精通法律、经济、社会等方面知识的专门人才充实到各级人大及其常委会组成人员中，并适当增加常委会和专委会专职委员比例，以结构优化促进决策者素质提升。三是健全决策机制。进一步加强与人大代表和人民群众的密切联系，“坚持问政于民、问需于民、问计于民”，深入基层、深入实际开展调查研究，充分发挥“双联双评”、“人大代表之家”等制度和平台优势，健全完善议事决策机制，提高讨论决定重大事项的民主化和科学化水平。四是加强干部建设。建立健全基层人大及其常委会工作机构，创造条件增加机关人员编制，配齐配强机关工作人员，加强业务培训和实践锻炼，努力建设政治合格、业务精湛、作风优良的人大干部队伍，为人大及其常委会行使好法定职权提供组织保证。

 

    今年年初，市人大常委会将研究制定加强讨论决定重大事项工作的意见，列为本年度制度建设重点课题。按照市人大常委会工作计划部署要求，在7月初形成《石家庄市第十三届人大常委会关于加强讨论决定重大事项工作的意见（草案）》，经报市委批准同意后，在市人大常委会第二十七次会议上审议通过，现将《意见》附后。