推进民主立法的探索与思考

石家庄市人大常委会法制委

    实行民主立法是民主政治发展的必然要求，也是保证和提高法规质量的重要途径。近年来，特别是本届市人大以来，在地方立法工作中坚持民主立法、开门立法，不断拓宽公民有序参与的途径，深化公民有序参与的内涵，在民主立法方面进行了有益的探索和思考。

    一、推进民主立法的主要方法

     （一）广泛征求民意。 立法是一种制度的理性构建，也是权力与义务分配的复杂工程。我市人大常委会在立法过程中广开言路，特别注意倾听人民群众的意见。凡涉及改革发展稳定大局、人民群众切身利益或者社会普遍关注的法规案，法规草案经市人大常委会第一次审议后，都在石家庄日报和石家庄市人大网站全文公布，征求广大市民的意见和建议。通过报纸、电视台、电台和网站，公开征集修改意见和建议，取得了良好的社会效果。2015年制定的《石家庄市低碳发展促进条例》、今年修订的《石家庄市大气污染防治》，在石家庄日报和人大网站公开征集到市民意见和建议60余条，进行分类归纳后，根据不同情况分别在法规中予以吸纳和体现。实践表明，人民群众是改革开放的主力军，又是改革成本的承受者，对于改革和发展中出现的问题有切身体会，对于立法如何规范、解决某些问题，维护社会公平正义，不乏真知灼见，在立法过程中广泛征求人民群众的意见和建议，是保证和提高法规质量的重要手段。

      （二）开展立法听证。 实行立法听证，对立法获得广泛深入的社会基础很有必要。立法听证制度既可以促进民主，亦可以推进法治。在听证过程中引起有关方面对所立之法的直接关注，吸引他们在一定程度上参与其中，在这种背景下产生的法律、法规，就有更好的贯彻实施的社会基础。2015年11月，市人大常委会法工委举办了《石家庄市低碳发展促进条例（草案）》立法听证会。按照听证会规则，从报名参加听证会的市民中遴选出 12 位听证代表、 60多位听证旁听人。他们中有基层相关部门的公务人员、法律工作者、教师、新闻工作者、社区工作者，等等，具有比较广泛的代表性。听证代表、列席单位负责人围绕听证内容踊跃发言，对听证议题直接对话，在一问一答之中达到了广泛收集立法决策信息、协调平衡不同群体间的利益诉求的效果,从而使条例更加符合我市的实际和人民群众的要求。

（三）凝聚专家之智。 在完善有中国特色社会主义法律体系中搞好立法，仅靠立法机关的努力是不够的，必须充分挖掘已有人力资源，调动各方面力量参与立法。同时立法也是一项专业性很强的工作，需要有关方面的专家参与。所以，实行民主立法要面向专家，发挥专家之长。承接往届的有效做法，本届市人大常委会聘15 名法律专家、专业人士为立法咨询委员，直接参与每项法规草案的论证工作。在对法规草案进行论证时，市人大有关专门委员会和法制委员会还邀请有关方面的专家参加。实践表明，专家作为知识群体有深厚的理论素养和渊博的专业知识，让更多专家介入立法工作，发挥特长、建言献策，能够使我市地方立法决策更加科学。

（四） 发挥代表作用。 根据我国宪法的规定，人大代表是国家权力机关的组成人员。事实上，人大代表也是我们党和国家联系人民群众的重要桥梁和纽带。人大代表参与立法，将群众的意见、要求和呼声反映上来，是人大代表参与管理国家事务的重要职责，也是民主、科学立法的内在要求。我市在制定《石家庄市低碳发展促进条例》时，在经过市人大常委会三审后，提请市十三届人大五次会议审议通过。在制定过程中，以市人大党组名义，报请市委将法规草案印发各县（市、区）和有关部门征求意见。将法规草案文本印发全体市人大代表，由市人大常委会主任会议成员带队，分成七个小组，赴各县（市、区），征求意见。杨志辉主任亲自主持召开了由部分市直部门、市人大代表、市人大咨询委员会委员、专家学者、社区代表、高耗能企业和低碳企业参加的座谈会。

（五）推动立法协商。 实行民主立法，发挥政协各界人才荟萃、智力密集的优势。本届市人大常委会开凿了新的渠道。在制定《石家庄市低碳发展促进条例》时，独辟蹊径，与市政协联合召开政协委员座谈会，广泛听取了政协委员们的意见。并对政协委员们提出的68条意见和建议，逐条进行认真分析和研究吸纳，对吸纳和不吸纳的理由进行说明并反馈给政协委员。实践表明，政协委员人才济济，同时又与社会各界有着千丝万缕的联系，也深谙社情民意。民主立法之门向政协委员开放，集思广益，收效颇多。

（六）引进第三方立法。 为了提高立法质量，实现制定良法的目标，切实保障立法的科学性、民主性，党的十八届四中全会决定探索委托第三方起草法律法规草案，这一制度有利于缓解科学立法与民主立法的张力，有利于促进社会公众从事前、事中、事后全过程参与立法。因此,我市在今年的修改《石家庄市大气污染防治条例》时，启用委托第三方立法，委托河北省地质大学法学部直接参与立法，“将开门立法”和“民主立法”拓展到源头。

（七）深化舆论宣传。 当前对大众生活影响最大的是媒体。充分发挥媒体的法制宣传教育功能，将法律知识特别是新出台的法规知识普及到大众，是最有效、最节约社会成本的普法方式。因此，我市在制定新的法规或新修改的法规完成后，都以召开新闻发布会、在石家庄日报开辟专栏撰写理论实践文章等形式，结合实际对法规进行解读和宣传。近两年，先后召开了《石家庄市园林管理条例》、《石家庄市低碳发展促进条例》等法规的新闻发布会，收到了较好的社会效果。

    二、存在的问题和不足

    近年来我市在民主立法方面进行了有益地探索、尝试，也取得了较好效果，但总的看在我市地方立法工作中，民主立法还处于起步发展阶段，有的工作不能尽如人意，存在着一些问题和不足：

    一是民主立法工作制度化、规范化程度低。现行法律法规对民主立法、公众参与地方立法普遍存在原则要求多，可操作性的规定细则少的现象，至今没有对公众参与地方立法的时间、范围、程序、形式等进行具体规范。受此影响，我市制定的《石家庄市制定地方性法规条例》和“十三届市人大常委会关于加强和改进立法工作的意见”，也只是对民主立法、开门立法提出了符号式、概念性的要求，规定“法规立项、起草、审议过程中，要通过开展调研，召开座谈会、论证会、听证会等向社会广泛征求意见”，而没有做出具体可操作性规定。只有立法评估方面分别制定了开展地方性法规立法前评估和立法后评估的“实施意见”，对立法前和立法后评估工作的组织领导、评估内容、标准、方法、步骤分别做出具体规定。由此，开展立法论证、听证、调研、协商的公众参与地方立法的工作，大多是在没有具体制度规范情况下进行的，工作难免随意性、粗放性。     

二是公众参与热情不够高，有的工作流于形式。除事关民生和切身利益的立法项目外，社会公众对事关大局和长远利益的立法项目，普遍缺乏参与热情和积极性。对这些法规草案公开征求意见的社会反映淡漠，常常只有个别文字性修改的建议，而提不出创制性和建设性意见。代表列席和公民旁听人大常委会法规案审议，也几乎形同走过场而提不出具体意见来。立法调研普遍存在到行政部门多，听公众意见少；学外地经验多，研究本地实情少；一般性听取意见多，深入研究分析问题少的情况。由此造成了有的公众参与民主立法流于形式，缺少实效。

三是民主立法渠道和形式发掘不充分，公众信息量不足。地方立法工作主要是在立法机关主导下进行的。立法项目是否需要征求社会公众意见？征求哪些人员的意见？以什么形式通过什么渠道、在立法的哪个阶段征求意见？向社会公众公开哪些立法资料？这些情况都由立法机关说了算，社会公众处于完全被动地位。据考察，即使人大代表、专家学者对立法的参与程度、参与实效也不到位。另外，制定一部地方性法规，往往只能采取有限的民主方式，比如在媒体上公布法规草案只公布草案的文本，而不公布相关说明、主要条文解释、立法背景资料等，这造成了社会公众参与立法缺乏应有信息量，难以深入到立法项目中。

四是地方立法的工作力量与民主立法要求不适应。随着民主立法工作推进，立法项目公开征求意见的收集、整理、分析、采纳和反馈，立法调研会、论证会、听证会、协商会、咨询会、评估会，以及立法项目发布会等，这些都需要繁复的时间、精力、人员投入和设施配备。对此，目前我市人大的机构设置、人员数量和素质等方面，存在诸多不协调不适应，突出表现在立法人手势单力薄，工作资源整合不够，立法条件捉襟见肘。法制委每年都有较繁重的地方立法任务，加之机制改革、法规清理、规范性文件备审以及日益繁多的党务学习活动，工作时常处于疲忙状态。                      

    三、进一步深化民主立法的几点建议

针对以上存在问题，进一步推进民主立法，全方位拓展社会公众对地方立法参与的广度和深度，增强工作的实效性，全面提高我市地方立法质量，应该从如下五个方面做起：

一是进一步深化对民主立法、开门立法的思想认识。实行民主立法、开门立法，不断扩大公众对立法活动的有序参与，不仅是践行社会主义民主政治，使人民在国家政治生活中当家做主的体现，也是加强和改进立法工作，提高立法质量的现实需要。近年来的实践表明，加强和改进立法工作，提高法规出台质量，最重要的措施是拓宽立法渠道，让公众以多种形式直接参与到立法活动中。人民群众是社会生活的主体，对经济社会发展的实际情况了解最多，对需要通过地方立法解决的问题感受最切，对通过行为规范和制度设计解决矛盾和问题体会也最深，对立法建议最有发言权。并且公众参与程度越高，参与人数越多，表达不同诉求越充分，才智集中越广泛，制定出的地方性法规就越有针对性和可操作性，做到真管用有实效。要站在践行社会主义民主政治高度和保证法规质量角度，进一步深刻认识民主立法、开门立法的重要性、必要性，以更自觉、积极的态度全方位推进公众对我市地方立法工作的参与。

二是加强制度建设，提高民主立法工作的制度化、规范化水平。地方立法是一项政治性、程序性、专业性都很强的工作，离不开法律制度的规范和保障。民主立法、开门立法是地方立法工作的一种重要形式，同样离不开制度的规范、保障。要从实际需要出发，认真研究和加强推进民主立法，保障公民有序参与立法活动的相关制度，据分析，我市至少要加强以下方面的制度建设：（1）立法公开制度。实行立法活动全程公开、全方位公开，包括征集立法建议项目、制定立法规划立法计划、法规草案等，都以社会公众容易接受的方式公布，把立法公开作为立法活动的必经程序。（2）立法参与制度。要分别研究建立立法调研、论证、听证、协商、咨询5项工作制度，根据民主参与的不同需要，对我市的立法调研、论证、听证、协商、咨询工作，在范围、对象、内容、时间和程序等方面，要一一作出明确规定，确保每项工作开展都有章可循。同时也要在适当时机进一步总结完善已有的立法评估制度。（3）公众意见处理反馈制度。对征集到的公众意见和建议，要确定科学客观的评价处理标准，对采纳的意见、建议及时进行反馈。（4）立法参与激励制度。要以制度的方式明确对立法活动的热心参与者，对创制性建设性价值高的立法建议、意见提出者，通过差旅费、资料费、误工费、采纳奖和荣誉称号等形式，给予一定物质补贴或精神奖励，以调动公众参与立法的积极性。

三是着力推进立法论证、立法听证和立法协商。立法论证既是民主立法也是科学立法的重要手段。要针对立法项目的确定、法规涉及的重大问题或专业技术性问题，邀请专家、学者和实务工作者进行论述证明，使立法论证成为我市制定地方性法规必经程序，并不断拓展立法论证的范围和深度，在不同的立法工作阶段，探索开展不同重点、不同内容的立法论证。同时要进一步重视立法听证，立法听证是以民主立法的平台平衡各方面利益，提高法规质量和执行力、落实力的重要手段，要选取关涉民生权益的立法项目以及法规中有社会争议的重点焦点问题，通过召开听证会，让利害关系各方充分发表意见，参与法规内容的明确。需要注意的是，开展立法听证一定要按实效原则选准听证的主要事项，按公开效率原则确定好听证方式，特别要认真研究确定立法听证组织单位和听证陈述人。立法协商是十八届四中全会对民主立法提出的新要求，要通过组织不同形式、不同内容的立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织的立法参与作用，并不断增强协商内容的针对性、协商对象的广泛性、协商过程的规范性和协商形式的多样性，切实增强协商实效。

四是更加重视人大代表、专家学者和各级领导有序参与地方立法。人大代表来自人民群众，也生活在人民群众中，对群众的愿望和呼声了解最深。立法活动让人大代表及时充分地反映群众意见，就有关问题讨论协商，有利于立法决策达成广泛社会共识。要进一步加强人大代表参与地方立法工作，法规草案征求代表意见要成为立法的必要过程，更多地邀请人大代表，特别是基层从事与法规内容有关的实务工作代表，参加人大召开的立法调研会、座谈会、听证会、论证会和其它立法活动。同时要更重视专家学者对立法的参与，解决立法机关专业信息资源不足的问题。还要通过党委机关协调，进一步强化县市区负责同志关注参与立法，发挥各级领导对社会问题了解深刻，对经济社会管理工作熟稔的优势。总之，要不断拓宽渠道，采取多种形式，把基层代表、专家学者和各级领导，作为开展地方立法的重点联系人员，作为民主、开门、科学立法的富矿进一步挖掘利用。

五是不断加强立法队伍建设。首先要充实人员，选调精干人员充实到人大立法工作部门，并为立法人员配备手提电脑、录音笔等现代办公用具，解决工作力量、条件不足，不适应民主立法要求的问题；其次要加强培训，对人大常委会各专门委员会和政府部门有关机构工作人员，要进行“民主立法知识”的培训，使之对民主立法具备基本的思想认知，掌握必要的手段技巧，为做好民主立法工作奠定基础；第三要形成合力，整合各方面力量服务于民主立法的实务性工作，在人大常委会内部要形成立法专门机构、各委员会和办公厅宣传、督导部门协调一致、分工协作的民主立法工作机制，同时由市人大常委会办公厅协调整合我市新闻媒体、党委和政府的有关工作力量，为民主立法征求社会公众意见等工作提供必要的支撑。