人大工作参阅资料

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（总第156期）

石家庄市人大常委会研究室　　　　　2017年1月13日

●         关于规范地方人民代表大会会议的思考

●         济宁市：首部地方立法撑起一片蓝天

●         娄底市：“硬”规范促代表履职“热”

关于规范地方人民代表大会会议的思考

目前，一些地方人民代表大会会议仍然存在着许多不规范的问题，需要引起高度重视并采取有力措施加以解决。

一、地方人代会从六个方面提出改进办法

下面主要就会前准备、大会主席团、列席人员、会议审议、决定重大事项等六方面提出改进的办法。

关于会前准备。一是要建立健全报告起草工作机制。完善起草审查程序，不仅要在起草完成后征求代表意见，而且要在起草之初、起草过程中充分吸收代表参与，形成一个开放互动的沟通机制，及时吸收代表意见，提高报告质量。二是要提高代表会前视察调研的针对性和实效性。把代表深入选区或原选举单位的视察与专题视察相结合，围绕经济社会改革发展和人民群众关切的热点难点问题，深入了解本地区经济社会发展和“两院”工作情况，进一步提高视察的针对性、实效性，为代表出席人代会作准备。三是要提高议案建议的科学性和可操作性。组织代表学习，加强议案建议知识培训，拓宽代表知情渠道，广泛征集意见，拓宽议案来源渠道。

关于大会主席团。一是要明确主席团成员人数规模。要规定大会主席团成员组成比例，其人数占代表总数的8%至10%为宜。二是要科学确定主席团组成结构。主席团成员应由常务委员会部分组成人员、各代表团团长、有关国家机关的负责人和有关方面的代表组成。三是要依法行使主席团职权。坚持民主集中制，由主席团集体讨论决定，对大会全体会议召开过程中出现的问题，执行主席应有权作出处理，处理不了的可以宣布休会，召开主席团会议决定。

关于列席人员。一是严格审定列席人员。一方面，县级以上地方各级人民政府组成人员、法院院长和检察院检察长应列席本级人民代表大会；另一方面，经本级人民代表大会常务委员会决定，科学合理安排有关机关、团体负责人列席人民代表大会会议。二是列席人员要依法履行职责。健全列席人员请假制度；“一府两院”的列席人员，应当按照会议的安排和要求列席会议，参加分团审议，听取意见并回答询问。

关于会议审议。一是提升代表素质。进一步加强人大代表学习培训活动，组织人大代表开展调查研究活动，提高代表综合素质，引导人大代表在会议期间履职行权，充分发挥代表作用。二是创新审议形式。探索大会发言、开展专题会、联组会议、开展代表询问等多种审议方式。三是探索建立代表意见吸收和反馈机制。对各项工作报告本身的意见，如果合理可行，应当在报告中作出修改，并向大会作出说明；对于一些调研深入、论证系统、观点完整的发言可以引导代表将其形成议案或建议；针对“一府两院”日常工作的意见和建议，大会结束后经主任会议讨论，转交常委会有关工作机构及“一府两院”处理。

关于重大事项决定权。一是争取党委重视和支持。各级党委要善于科学决策、民主决策、依法决策，适时将关于地方重大事务的决策和主张作为建议，向人民代表大会临时党委或人大常委会党组提出，或由“一府两院”依法提请人大及其常委会讨论、决定。二是进一步规范行使重大事项决定权的程序。各级人大及其常委会要建立健全行使重大事项决定权机制，规范讨论、决定重大事项的范围和程序。三是加强贯彻落实人大及其常委会重大事项决定力度。凡属人大及其常委会讨论、决定的重大事项，“一府两院”要在年初报送议题建议，按程序提请人大及其常委会讨论、决定。各级人民政府重大改革举措、重大建设项目、重大民生工程、城市建设总体规划制定和调整等重大决策出台前要向本级人大或人大常委会报告。

关于会议组织。一是加强会议信息公开。实行新闻发言人制度，扩大宣传力度，扩大公众参与；邀请市民公众列席旁听会议。广泛听取意见建议；加强分组审议宣传。二是加强会议服务保障。依法确定人民代表大会规格规模，确保会期，加大会议经费保障，保证各项会议任务依法顺利完成。三是加强会议宣传。宣传部门要把对人民代表大会法定会议的宣传作为重要政治任务。创新宣传方式，加强基层代表宣传，加强会议审议宣传，激发人民群众关注参与人民代表大会的热情。四是加强会风建设。出台加强人民代表大会会风建设的意见，进一步严肃人民代表大会会议纪律，严格会议请假、出席、通报制度。“一府两院”及部门负责人按照规定列席会议，到会听取代表团审议意见、回答代表询问。五是依法召开会议。市县两级人民代表大会会议，每年至少举行 1次，必要时可以增加。市县两级人大常委会会议每两个月至少举行 1次。乡镇人民代表大会会议一般每年举行 2次。没有选举事项时，市县两级人大会议不少于 3天、乡镇人大会议不少于 1天；有选举事项时，会期适当增加。合理安排人民代表大会会议议程，认真开展工作监督、法律监督、财政预算决算监督，加强人大会议场所和电子表决系统建设，不断提高人大会议议事决策的公开化程度。

二、规范地方人代会的建议

提高思想认识。开好人民代表大会会议，对于一个地方民主政治建设和经济社会发展具有决定性意义。要以对党、对人民、对宪法和法律高度负责的精神，认真组织和安排人民代表大会会议的各项工作，切实纠正人民代表大会会议不规范现象。

加快会议立法。目前，各地在召开人民代表大会会议时，有的是依据本级人民代表大会制订的议事规则进行，有的则参照上级和其他地方人大的做法进行，缺乏统一的组织程序以及规范性和严肃性。建议全国人大和省级人大在认真调研的基础上，对地方各级人民代表大会会议有关方面的问题进行系统研究和总结，并以立法的形式对会议的会期、议题、程序、有关人员组成及会务组织等问题予以规范，使地方各级人民代表大会有法可依。

完善运行机制。主要包括三个环节。一是要完善会前准备工作机制。如地方党委加强领导、人大与“一府两院”联系沟通、代表的会前活动、各项报告起草、大会秘书处职责分工等机制。二是要完善会中运行机制。如创新审议方式、开展专题询问、发挥专门委员会作用、决议决定起草、新闻报道及会议公开等机制。三是要完善会后落实机制。如健全代表审议意见的汇总整理与交办、大会报告及决议的督办落实等工作机制，确保地方各级人民代表大会会议全程规范运作。

加强会议指导。加强对下一级人民代表大会的指导，是上一级人大及其常委会工作的重要内容，建议研究探索和健全上一级人大及其常委会对下一级人民代表大会的指导机制。如下一级人民代表大会召开前，可将大会有关方案向上一级人大及其常委会作出专题汇报，接受指导和审查；会议召开期间，上一级人大常委会可委派在该选区或送举单位送出的本级人大代表列席会议，或者指派有关工作机构负责人进行巡视，以便及时发现和纠正有关问题；会议闭幕后，应依法将会议文件报上一级人大及其常委会备案。            （摘自《人民代表网》黄新国   文）

济宁市：首部地方立法撑起一片蓝天

2016年 9月 23日，山东省十二届人大常委会第二十三次会议批准了《济宁市大气污染防治条例》，并自2017年 1月 1日起施行。条例是济宁市被赋予地方立法权以来，市人大常委会制定的首部实体性法规。

首部法规剑指大气。近年来，济宁市将大气污染防治作为一项重要的民生工程，深入开展“十大行动”，强力推进“百日攻坚”，全市大气环境质量呈现出持续改善的良好态势。但由于在产业结构、能源结构、地理位置等方面具有特殊性，大气污染防治形势异常严峻，防治工作仍然存在诸多问题亟待解决，再加上近年来对大气污染防治进行的有益探索、积累的成熟经验，亟需通过地方立法的形式加以巩固和提升。市人大常委会在向社会各界公开征集立法建议项目、实地考察走访各县市区的基础上，把制定《济宁市大气污染防治条例》纳入 2016年立法计划。

前期准备扎实充分。被赋予地方立法权后，围绕条例的制定出台，市人大常委会积极做好各项前期工作。一是主动争取市委召开全市立法工作会议，启动地方立法工作。二是成立市人大常委会法工委，配备专业人员，具体承办立法工作；设立市人大法制委，承担立法统一审议职责。三是通过邀请专家授课、举办立法业务培训班、参加全国人大培训班等形式，提高立法操作能力。四是聘请30位立法咨询员、确定 20个基层立法联系点，为立法工作提供智力支持。五是结合督办《关于全面加强大气污染防治，促进济宁环境空气质量改善的议案》，组织开展集中视察、专题询问和以“强化环保法治观念、强力整治大气污染”为主题的环保世纪行专题采访。

起草审议周密严谨。市政府非常重视制定大气污染防治条例，2016年 5月，全面启动条例（草案）起草工作。形成初稿后，向省环保厅、所有县市区政府（管委会）及相关市直部门单位征求意见。组织考察学习外省市大气污染防治立法先进经验，形成条例（草案）（建议稿）。 8月 4日，政府常务会议审议通过，形成议案报市人大常委会审议。 8月 5日，邀请省人大常委会法工委领导就如何审议法规草案举办专题讲座；16日，市人大城环委对条例（草案）开展先行审议；22日，常委会会议对条例（草案）进行一审；30日，市人大法制委对条例（草案）进行统一审议；31日，常委会会议结合市人大法制委审议结果报告，表决通过条例（草案修改稿），提请省人大常委会会议审议批准。

条文内容体现特色。条例坚持地方立法“不抵触、有特色、可操作”的原则，紧密结合地方实际，针对治污工作重点难点，对上位法的内容进行细化，涵盖关键领域，明确责任主体，突出地方特色，做到了亮点鲜明、特色突出、操作性强。在防治总体思路方面，确立了大气污染防治的两条主线：一是排放大气污染物的单位和个人都有义务落实大气污染防治主体责任；二是建立政府主导、企业主体、行业监管、部门协同、公众参与的综合治理模式。对燃煤、工业、机动车船、农业等方面的污染防治措施进行重点规范。在扬尘污染防治方面，明确扬尘污染防治监管部门，系统梳理水利、交通等 8个职能部门的监管职权。在行政问责方面，在大气污染防治部门职责分工、政府采取提前管控措施、高污染燃料设施淘汰改造、树木飞絮污染防治、餐饮油烟治理等方面作出创新性规定。

（摘自《山东人大网》刘涛  文）

娄底市：“硬”规范促代表履职“热”

本届以来，湖南省娄底市人大常委会加强对代表工作的领导，代表工作日益规范，代表履职积极性高涨，在经济社会发展中的作用日益凸显。根据《娄底市人大代表履职考核办法》的相关规定，对无故缺席本级人大会议1次及以上的；安排列席本级人大常委会或下级人大会议、常委会会议无故缺席1次以上的；无故缺席代表活动2次及以上的，都不得继续提名为新一届人大代表人选。

搭好台才能唱好戏

从2014年开始，娄底市按照“建在基层、因地制宜、站点结合、方便联系”的总体部署，主任会议成员包干联系指导县市区，财政预算专项经费，全市共建“站”101个，实现了“乡镇街道全覆盖、各级代表全参与”的目标。运转以来，参与代表达4432人，收集各类意见、建议等2321件，现已解决1681件，解释宣传464件。

建“站”只是第一步

娄底市人大常委会在抓好硬件建设的同时，出台了系列管理制度。一年多的实践证明，有了这个平台，代表按照人大常委会和乡镇人大主席团的安排，定期到“站”与选民零距离、面对面接触，由过去闭会期间代表履职的“冷”，到现在工作站内接待群众尽心履职的“热”，把“基层群众、圳行政权力部门”这种一对一关系，转化成“基层群众、圳代表联系群众工作站、圳人大代表、圳行政权力部门”的新型关系，代表履职更“靠谱”。

给力的考核激励机制

在每年初召开的市、县、乡三级人民代表大会预备会上，会增加一项法定外的议程——表彰履职突出的人大代表和提得好、办得好的优秀建议。通过几年的探索和完善，娄底市三级人大都建立了一套比较科学的代表履职考核制度和评价体系。年度综合评价主要以代表小组为单位，根据代表平时履职情况，对照评分标准细则，从参加学习培训、视察调研、专题会议等情况，代表提交建议、批评和意见情况，代表联系选民、接受选民监督情况等方面，对代表进行量化考核。现场评价与年度评价相结合，实现了履职考核的全覆盖、经常性。

绝大多数县乡人大都明确规定，对年内总分达不到60分的，由人大常委会有关领导对其进行诫勉谈话；连续两年总分达不到60分的，劝其辞去代表职务；对两次述职评议为不满意的，未经批准两次不出席人代会和不参加闭会期间活动的，长期不履行代表职责的，亮出罢免“红牌”。通过代表履职考核，对代表进行客观实在的评价，促使“沉默代表”踊跃发声音、“甩手代表”执笔写建议，“挂名代表”挤空忙履职。科学的考核评价体系极大地激发了代表履职积极性，把代表履职做实。

办建议，必须见实效

2015年10月底，市人大代表周惠平向市长发出了问政短信：“太石公路现在封闭施工，但施工进度缓慢，按目前进度难以如期完工，三尖镇群众出行极不方便，作为三尖选区的市人大代表，代表群众请求您督促相关部门尽快完成太石公路的维修改造。”收到问政短信后，时任市长高度重视，当即组织召开政府常务会议进行研究。随后的两个多月里，相关部门克服雨雪天气等恶劣影响，紧张施工，主体工程在2016年春节前全面完工，恢复正常通车。

在提高代表建议办理实效方面，娄底市县两级人大常委会想了很多办法。市人大常委会建立和完善了政府分管领导负责领办、相关工作部门对口承办、人大及其常委会相关委室分工协办、常委会主任会议成员牵头督办的建议办理机制，县市区人大常委会还创造性地探索建立了代表建议集中办理月、代表建议办理回头看、建议办理工作专项评议、建议办理情况满意度测评等制度，有效提升了办理水平。本届以来，人大常委会督办的中心城区学校大班额化解、禁止燃放烟花爆竹、殡葬改革、饮用水源保护等议案建议得到解决，也让代表的履职热情得到充分激发。

               （摘自《人民之声报》陈桂元  文）